Aktuality podle tagu
21. 02. 2025
Města mají vytvářet plány udržitelné městské mobility, které by měly být i postavené na vzájemné spolupráci zainteresujíících organizací, na to principu GOVERNACE. Co to ale je? Proto spolek Partnerství pro městskou mobilitu z.s. zajistil překlad recenzovaného článku: Governance, mobilita a podoba města, Wijnand Veeneman, from the book Urban Form and Accessibility Social, Economic, and Environment Impacts 2021, Pages 45-61
Zdroj: odkaz zde
Abstrakt
Governance se skládá z takových souborů pravidel, které umožňují zúčastněným stranám společně rozhodovat o řešeních, jež mají být implementována. Governance upravuje, kdo a kde bude sedět u stolu, u něhož probíhají rozhodovací procesy. Pokud jde o mobilitu a podobu města, tyto soubory pravidel podmiňují rozvoj města pro budoucnost. Tato kapitola přináší důkazy o tom, že tato podmíněnost je silnější, než si mnozí tvůrci politik a výzkumníci v oblasti městského plánování a mobility myslí. Zaměřují se pouze na samotné politické strategie a přijímají podmíněnost prostřednictvím těchto souborů pravidel jako danost. Časové měřítko rozvoje měst a infrastruktury je však dlouhé, zatímco politiky jsou často krátkodobými zásahy, a dlouhodobým faktorem ovlivňujícím rozvoj města je právě pevnější a trvalejší governance. Abychom podpořili další rozvoj znalostí a pochopení v této oblasti, předkládáme řadu prvků souborů pravidel, jako je rozdělení pravomocí a kompetencí, úloha tržních a vládních subjektů, centrálních a decentralizovaných zúčastněných stran a úloha governance při koordinaci rozmanitých potřeb mnoha různých zúčastněných stran. V této kapitole docházíme k závěru, že řadu současných problémů a budoucích řešení moderního města lze zvládnout správným vyladěním governance směrem k inkluzivnějšímu souboru pravidel.
Úvod
V literatuře věnované podobě měst mnoho geografů vysvětluje formu na základě argumentů, které vedou (čtenáře) k tomu, že se určitá urbanistická forma projevila v určitém časovém období. Způsob, jakým se Londýn rozprostírá v krajině, byl do značné míry závislý na rozmachu města díky rostoucí prosperitě, která umožnila stavbu větších domů a novou zástavbu, a to zásluhou rozšíření železniční dopravy na konci 19. a počátku 20. století. Souběžný rozvoj ekonomiky a mobility tak vedl k určité podobě města. Pro města, jako je Houston nebo Dallas, platí totéž, ale jiným způsobem. Město se rozrostlo v pozdější časové etapě, ve druhé polovině 20. století, což vedlo k rozmachu více orientovanému na automobily. Město jako Kodaň se rozvíjelo podél stávajících železničních tratí a jako takové se rozvíjelo jako prstové město. Město jako Peking rozvíjí své metro v celé metropolitní oblasti, což umožňuje masivní rozsah města v jeho současné podobě. Je zřejmé, jak jsou konkrétní prvky urbanismu výsledkem konkrétní politiky. Například hustá městská centra mnoha evropských měst jsou přímým důsledkem investic do hradeb chránících město před vnějším světem. A Hausmann dal Paříži bulváry, aby francouzské armádě zajistil snadný přístup do města. Centrum Dallasu nebo Houstonu dostalo svou šachovnici parkovišť a výškových budov proto, aby mělo město k dispozici dostatek parkovacích kapacit.
Velké množství literatury ilustruje souvislost mezi ekonomickým trendem nebo trendem mobility, politikou a výslednou podobou města. Všechny tyto příklady vysvětlují výsledek prostřednictvím trendu a politiky a logicky vysvětlují, že městská forma existuje právě tak, jak existuje. Jeden důležitý aspekt je zde však přehlížen. Trend neformuje politiku, ale pouze vyvolává opatření, která ji buď posilují, nebo potlačují. Trend vyvolává politiku, která utváří město, vytváří příležitosti k volbě, a tato volba se provádí určitým způsobem, v určitém institucionálním kontextu, prostřednictvím určitého procesu. V důsledku toho governance, tedy správa a řízení města formuje volbu a tím i podobu města.
Stručně řečeno, role soukromých developerů a jejich vliv na rozvoj Londýna byly důležité. Úloha federální vlády ve Spojených státech v 60. a 70. letech 20. století byla důležitá. Silná pozice čínské národní vlády je důležitá. Vztah mezi governancí a podobou měst je tedy méně přímý než mezi politikou a podobou měst; jde o další krok v chápání složitého kauzálního řetězce. Jinými slovy, je snazší zjistit, jak politika formovala podobu města, než jak správa a řízení města formovaly politiku, která formovala město. Příčinná souvislost je tedy méně přímá a to, jak governance ovlivňuje tvorbu politiky, je obtížněji formulovatelné. Klíčovým tvrzením této kapitoly však je, že na governanci záleží, zejména pokud chcete budoucnost města utvářet v dlouhodobém horizontu. Centralistická národní vláda buduje jiná města než volná skupina obcí. Tuto myšlenku ilustruje například podoba Brasilie, Canberry a Washingtonu. Jak přesně však tento vztah mezi správou/governancí a podobou měst funguje, není dosud příliš propracováno. Zkoumání tohoto vztahu je základem této kapitoly.
Tato kapitola přináší definici governance, která by mohla pomoci při dalším formování této oblasti. Představuje governanci jako soubor pravidel a zaměřuje se na několik klíčových aspektů v těchto pravidlech: financování a pravomoci/kompetence, trhy a vláda, centralizované a decentralizované rozhodování, role znalostí v tomto rozhodovacím procesu a koordinace všech různých zúčastněných stran.
V další části je pro tuto kapitolu definována governance, a to v širším kontextu literatury věnované tomuto tématu. Poté je představen koncept pravomoci/kompetencí a úloha financování při jejich rozdělování. Následuje diskuse o úloze trhů a vlád ve správě věcí veřejných a část o centralizované a decentralizované governanci a úloze při utváření podoby měst. Kapitola je zakončena pohledem na to, jak významnou roli hrají soubory pravidel při koordinaci mezi množstvím zúčastněných stran, a to ve většinou roztříštěné krajině zájmů a problémů.
Co je governance?
Pojem governance je definován různými způsoby a jeho význam se v průběhu času mění (Bevir, 2012). V literatuře o veřejné správě se governance stala pojmem, který ilustruje, jak se v mnoha zemích vyvinulo vládnutí tak, aby bylo méně hierarchické a více inkluzivní vůči různým zainteresovaným stranám. Definice pro účely této kapitoly se vrací o krok zpět. Governance v této kapitole sestává ze souborů pravidel, které strukturují rozhodování pro koordinaci mezi různými zainteresovanými stranami, v tomto případě o podobě měst a mobilitě. Mobilita je zahrnuta kvůli svému přímému vztahu k podobě města. S odkazem na již zmíněnou diskusi v oblasti veřejné správy se v posledních desetiletích v mnoha zemích vyvinuly soubory pravidel zaměřené na zapojení zúčastněných stran, přičemž se věnuje stále větší pozornost zajištění zájmů zranitelných zúčastněných stran a více participativnímu rozhodování.
Pravidla pro rozhodování jsou různorodá a dynamická a je užitečné definovat relevantní rozdíl mezi soubory pravidel s ohledem na různé časové rámce, pokud jde o změnu (Koppenjan & Groenewegen, 2005; Williamson, 2000). Kulturu lze považovat za první úroveň souborů pravidel podmiňujících rozhodování s pomalým tempem změn. Při rozhodování o klíčových mechanismech, které formují město, určuje scénu hluboce pociťované přesvědčení obyvatel, často zastřeným způsobem, který se vyjasní až při promyšlenějším mezinárodním srovnání. Pokud lze zemi považovat za zemi s individualistickou kulturou, budou v tomto procesu zajištěny hodnoty a zájmy těch, kteří vyrábějí, vlastní a provozují individuální soukromou dopravu. Jiné země lze považovat za země s kolektivnější kulturou a rozhodování o mobilitě a rozvoji měst by mohlo být nakloněno kolektivnějším řešením mobility a kompaktnějšímu městskému prostředí (Bohren, 2009). Tuto různorodost kultur je třeba brát v úvahu při posuzování dalších níže diskutovaných úrovní, tj. právních institucí, opatření a procesních pravidel, neboť soubory pravidel neexistují nezávisle na sobě. V městském kontextu Neill (2003) ukazuje, že při pohledu na Berlín, Detroit a Belfast existují obousměrné vazby mezi místem a kulturní identitou. Ačkoli se zde Neill zaměřuje na to, jak rozhodovací pravidla nastavená v kultuře určují, čím se město stává, zásadně poukazuje na to, že město také vytváří kulturu, která funguje jako tichý soubor pravidel pro ty, kdo město rozvíjejí.
Tato vzájemná závislost mezi formou a souborem pravidel platí i pro druhou úroveň souborů pravidel, právní instituce, které se mění poněkud rychleji. Právní rámce rozhodování o městě a mobilitě mají zřetelný vliv na přijímaná rozhodnutí. Zákony jsou obecným základem, který činí konkrétní právní subjekty odpovědnými a poskytuje jim pravomoc pro politiky týkající se mimo jiné mobility a rozvoje měst. Existuje například právní základ pro metropolitní orgán, nebo se město skládá z mnoha menších obcí bez metropolitní jurisdikce? Nebo jiná otázka, umožňuje stát městům zvyšovat daně, nebo se to děje na celostátní úrovni? Existuje podrobný strukturovaný rozhodovací proces, který propojuje politická rozhodnutí na národní úrovni s rozhodnutími na úrovni měst, nebo jsou tyto procesy relativně nepropojené? Je cílem zákona jmenovat jasnou autoritu v oblasti rozvoje měst a mobility, nebo se pravomoci/kompetence rozprostírají na zúčastněné strany, které jsou (případně) dotčeny? A tak dále. Společným faktorem je, že tyto instituce jsou obecné: vztahují se na všechny zúčastněné strany v jurisdikci, do níž tyto právní instituce patří.
Aby bylo jasno, v kontextu této kapitoly se hovoří o souborech pravidel (nebo governanci), které strukturují rozhodování, nikoli o konkrétních pravidlech týkajících se podoby města nebo mobility. Konkrétní právní požadavek na projektování silnic nebo předpisy pro bydlení tedy nejsou právními instituty, kterými se tato kapitola zabývá. Pokud však rozšíření silnic vyžaduje specifický proces pro přípravu a financování intervence, například konzultace s obyvateli dané oblasti nebo vyžadování soukromého financování, pak to spadá do rozsahu působnosti. Opět platí, že governance je definována jako soubor pravidel pro rozhodování mezi aktéry pro zásahy do prostorového systému (např. jak mají aktéři rozhodovat o rozvoji infrastruktury nebo rozšiřování měst), nikoliv soubor pravidel definující konkrétní regulaci města nebo mobility (jako jsou stavební předpisy pro domy nebo infrastrukturu). Nebo jinak řečeno, tato kapitola se zabývá procesem a rozhodováním.
Abychom byli ještě přesnější, tyto dvě oblasti, rozdělení působnosti a regulace řešení, spolu souvisejí. Jakákoli konkrétní regulace zaměřená na mobilitu nebo městské plánování je výsledkem určitého rozdělení působnosti mezi aktéry. Kromě toho každé regulované řešení určitým způsobem rozděluje pravomoci/kompetence mezi aktéry, protože řada zásahů má vazbu na konkrétní aktéry. Když má jurisdikce zavedenou politiku na zlepšení svého systému dálnic, důsledkem je, že aktéři spojení s tímto řešením získají větší vliv v širším řízení v dané jurisdikci. A je pravděpodobné, že aktéři podporující rozvoj dálnic měli při zvažování této možnosti zastoupení. Primárně se zde však soustředíme na to, jak soubory pravidel přímo rozdělují pravomoci/kompetence na konkrétní aktéry.
Právní instituce zavazují všechny zúčastněné strany v jurisdikci k dodržování tohoto souboru pravidel. To neplatí pro třetí soubor pravidel, který se skládá z ujednání mezi konkrétními zúčastněnými stranami, opět s kratším časovým rozsahem změn. Místní samospráva může mít smlouvy s realizátory projektů. Nebo metropolitní orgán může mít smlouvu s provozovatelem veřejné dopravy. Tato ujednání jsou obvykle dvoustrannými soubory pravidel mezi dvěma zúčastněnými stranami. Dalšími příklady ujednání, která mohou mít silný vliv na mobilitu a podobu měst, jsou smlouvy se zaměstnanci, stavební povolení a pronájmy pozemků. Tato ujednání mají mnohem širší škálu a přímo ovlivňují pouze chování zúčastněných stran, které jsou do ujednání bilaterálně zapojeny.
A konečně samotné rozhodovací procesy mají svá pravidla. Kdo může být zapojen, kdy se bude rozhodovat, co se vlastně posuzuje, jsou pro rozhodování vyžadovány konkrétní analýzy? Tato pravidla mohou být zakotvena v právních požadavcích nebo smluvních ujednáních. Mohou to však být také jen pravidla stanovená pro jeden konkrétní proces jako takový.
Jelikož se jedná o poslední úroveň, umožňuje dobře ilustrovat, jak všechny výše uvedené úrovně podmiňují úrovně uvedené následně. Kultura ovlivňuje to, co je zakotveno v právu, dvěma různými způsoby. Silná kulturní pravidla nemusí být zajištěna v zákoně. Slabší soubory kulturních pravidel, které jsou zpochybňovány, však často své místo v právních institucích najdou. Kromě toho si soubor zákonných pravidel pro rozhodování nemusí najít cestu do smlouvy; je již zajištěn. Dále to, co je ve smlouvě, nemusí být samostatným pravidlem pro rozhodování.
Z tohoto pohledu je historická cesta rozhodovacích pravidel určující pro to, kdo o městě a mobilitě rozhoduje. Soubory pravidel v průběhu historie tak určují hodnotu toho, které zainteresované strany jsou do struktury města nejsilněji zakotveny. Na podobu města lze pohlížet jako na souhrn způsobů, jakými tyto historické soubory pravidel poskytly pravomoci konkrétním zúčastněným stranám a jak tyto pravomoci řídily rozvoj určitého města. Od starověkých městských hradeb, které postavili první vládci města za první daně, až po dálnice umožňující průjezd automobilů metropolí; všechny jsou pamětníky souborů pravidel pro rozhodování v určitém časovém okamžiku.
Ačkoli je kultura důležitá, v této kapitole se zaměříme spíše na to, jak se tato kultura promítá do podoby města prostřednictvím konkrétnějších a pozorovatelných souborů pravidel pro rozhodování mezi klíčovými zúčastněnými stranami, než na přímý vliv kultury na podobu města ve smyslu poptávky po konkrétních řešeních. Například v některých zemích je klíčovým kulturním prvkem individuální bohatství a svoboda, které se promítají do poptávky po specifickém typu bydlení a individuální mobility. V jiných zemích je kultura spíše kolektivní, s větším důrazem na veřejnou dopravu a sdílené prostory. Kulturní změna je dlouhý proces s malým potenciálem pro cílenou intervenci a pravidla rozhodovacího procesu jsou většinou podmíněna právními institucemi a opatřeními. Ve zbytku této kapitoly je tedy kladen důraz na dvě již zmíněné prostřední vrstvy, právní instituce a smluvní ujednání mezi zúčastněnými stranami, neboť pochopení toho, jak governance na těchto úrovních vede k tomu, jakou podobu má město, by nám mohlo pomoci přetvořit governanci tak, aby se přiblížila kýžené budoucnosti. Poznatky z těchto středních vrstev lze promítnout do změny stávajících souborů pravidel tak, aby se město stalo z dlouhodobého hlediska lepším místem. Ve zbývajících částech se budeme zabývat některými klíčovými pojmy v oblasti governance: konceptem pravomocí/kompetencí, zastoupením veřejných a soukromých subjektů, zastoupením centralizovaných a decentralizovaných veřejných subjektů a koordinací mezi zúčastněnými stranami.
Působnost/pravomoci/kompetence a její rozdělení
Klíčovou součástí právního rámce je zajištění pravomoci klíčových subjektů podílejících se na rozvoji města. Tato pravomoc v oblasti rozvoje měst je v rukou vlád. Ve městech se o prostor uchází mnoho potenciálních uživatelů, kteří soupeří o omezený prostor, a proto je potřeba mít autoritu ve věci využívání prostoru. Jejich úloha spočívá v dohledu nad vlastnickými právy (Schlager & Ostrom, 1992), ale často je jejich role silnější. Tato úloha umožňuje vládám vyhnout se tragédii obecných zájmů, kdy celkový výsledek jednání zúčastněných stran v jejich vlastním zájmu vede k negativnímu výsledku pro všechny. Většina právních rámců klade tuto odpovědnost za rozvoj města na vládu, například prostřednictvím zákonů o územním plánování. Vlády také obecně nesou odpovědnost za rozvoj infrastruktury. Vzhledem k monopolnímu charakteru mnoha infrastruktur hraje vláda roli v tom, aby se zabránilo soukromým monopolům na infrastrukturu. A s touto rolí při vytváření otevřené a veřejné infrastruktury většina vlád přijímá také roli při regulaci využívání této infrastruktury ve prospěch společnosti, v procesu formulování a zajišťování veřejných hodnot (Veeneman, Dicke, & De Bruijne, 2009). Jinými slovy, když vláda postaví silnici, vyplývá z toho úkol udržovat ji bezpečnou a udržitelnou. Pro podobu města jsou klíčovými oblastmi, v nichž společnost může po vládě požadovat zajištění veřejných hodnot, mobilita a bydlení. S hlavní úlohou veřejných aktérů se zpravidla pojí i významná úloha soukromých aktérů, což je faktor, o kterém bude podrobněji pojednáno později.
Klíčovým faktorem v agentuře je vedle formální odpovědnosti také financování. Konkrétní jurisdikce může mít právní odpovědnost v určité oblasti, ale nedostatek finančních prostředků snižuje schopnost vlády v této jurisdikci zasahovat a zajišťovat veřejné hodnoty. Pro ilustraci, v případě Spojených států OECD (2020) odhaduje, že v roce 2017 je přibližně 57 % daňových příjmů alokováno prostřednictvím federální vlády ve Washingtonu, DC, pro 328 milionů obyvatel. V Evropě jsou z nadnárodní úrovně vlády Evropské unie v Bruselu vynakládány pouze přibližně 3 % celkových daňových příjmů, a to pro řádově stejný počet obyvatel, přibližně 513 milionů. Je zřejmé, že ústřední význam financování staví pravomoci na vyšší vládní úrovni ve federálních Spojených státech než ve spolupracující Evropské unii.
Silná úroveň pravomocí/kompetencí v jurisdikcích s velkým geografickým rozsahem může mít silný vliv na podobu města. Ve Spojených státech přivedl vývoj národního dálničního plánu dálnice do center měst. Na úrovni metropolí měla navíc v 70. letech 20. století smysl regulace parkování kolem výškových budov v centrech měst (Shoup, 2018). Při pohledu na výsledky na úrovni geograficky menší perspektivy samotných center měst, například ve městech jako Dallas a Houston, se ukazuje, že je těžké vidět smysluplnost střídání komerčních budov s vysokou hodnotou pozemků a parkovišť s nízkou hodnotou pozemků. Při pohledu na jiná americká města by se dalo namítnout, že kdyby centrální obchodní čtvrti měly větší zastoupení, pravděpodobně by k tomu nedošlo. Stejně tak federální regulace bydlení v 50. letech 20. století měla silný vliv na rozrůstání měst a využívání slepých ulic v příměstské zástavbě (Southworth & Ben-Joseph, 1995; viz také kapitola 2).
Když se zamyslíme nad obnovením tramvajových linek ve francouzských městech, pak je zřejmé, jakou roli v tom hrají pravomoci. Francie má vysoce centralizovanou státní správu (OECD, 2020). To znamená, že úroveň měst je v oblasti financování z velké části závislá na transferech od této národní vlády. Národní vláda musí řešit problémy mnohem většího počtu obcí, což ztěžuje možnost nechat transfery přicházet s politickým vlivem (Ziv & Napoléon, 1981). Obcí bylo prostě příliš mnoho na to, aby mohly mít účinný vliv. To vedlo národní vládu k tomu, že se rozhodla využít transfery k rozšíření rozsahu jurisdikcí. Obce byly motivovány k tomu, aby začaly vzájemně spolupracovat, a pokud tak učinily, národní vláda jim umožnila vybírat daň od zaměstnavatelů v jurisdikci za poskytování služeb mobility. Čím větší byla spolupráce, tím větší procento daně mohly z celkové částky požadovat. Od roku 1975 tak rostl počet dopravních úřadů v městských oblastech. Spolu s probíhající decentralizací, která dosáhla svého vrcholu v roce 2014 prostřednictvím zákona MAPTAM (Michel-Clupot & Rouot, 2018), tyto změny ve správě napomohly rozvoji tramvajové dopravy ve Francii jako prostředku k posílení městských center měst, jako jsou Lyon, Bordeaux a Toulouse. V řadě těchto měst došlo k oživení městského centra po desetiletích hospodářského útlumu.
Dá se tedy očekávat, že nejsilnější vliv na rozvoj města bude mít ta zainteresovaná strana, která má nejsilnější pravomoci/kompetence, a to díky právní odpovědnosti a schopnosti financovat. To je poněkud zjednodušené vysvětlení vztahu mezi governancí a podobou a rozvojem města, protože, jak již bylo uvedeno, historická governance a rozvoj v průběhu času určuje podobu města a podmiňuje budoucí rozvoj, například již zmíněná městská centra s hustou zástavbou (Dings, 2009). A existující kultura může zajistit určitý soubor hodnot u všech zúčastněných stran, nezávisle na tom, která ze zúčastněných stran má v daném okamžiku nejvíce pravomocí. Kultura automobilismu je v řadě měst ve Spojených státech silná, přestože mnohé vlády hledají způsoby, jak závislost těchto měst na automobilové dopravě snížit (Jakle & Sculle, 2004). Kromě toho může existovat soubor pravidel, ale zúčastněné strany se mohou rozhodnout je nedodržovat, a vzhledem k omezenému působení těch, kteří v rámci pravidel fungují, je jejich vliv omezený. V případě rozvoje Ria de Janeira role vládních aktérů pouze do jisté míry vysvětluje způsob, jakým favely utvářely strukturu tohoto města (dos Santos, 2007). Soubor pravidel navíc může mít zabudováno mnoho kontrolních mechanismů, přičemž formální působnost je kladena na jednu ze zúčastněných stran a je podmíněna pravidly týkajícími se zapojení konkrétních jiných zúčastněných stran. Zatímco městská správa připravovala plány na to, aby se město stalo přívětivějším pro automobilovou dopravu, v souladu s dříve popsaným federálním vývojem ve Spojených státech, obyvatelé Amsterdamu tento rozvoj svého města zastavili, aby se postarali o přívětivější podobu města a jeho infrastruktury pro cyklisty (Brommelstroet, 2017).
Na to, jak se governance v oblasti mobility a rozvoje měst odráží v infrastruktuře a následně v podobě měst, má vliv mnoho dalších faktorů. Pro účely této kapitoly jsou zkoumány další tři faktory souborů pravidel: způsob, jakým soubory pravidel rozdělují moc nad trhy a vládami, větší a menší jurisdikce a role governance při koordinaci mezi různými potřebami zúčastněných stran.
Trhy a vláda
Vlády, přesněji řečeno veřejní činitelé, hrají klíčovou roli v rozvoji struktury města. Obecně mají pravomoc měnit město. Jsou klíčovým aktérem, který vytváří právní rámec. Nejednají izolovaně, ale získávají svou pravomoc od dalších aktérů, především těch, kteří působí na trhu rozvoje měst: soukromých společností a občanů, a tuto moc jim také předávají. Jak však identifikuje Savitch (2014, s. 7), „po sečtení všech údajů stojí veřejní aktéři jako nejpřesvědčivější síla při kontrole a řízení toku kapitálu“ v rozvoji měst.
Mnoho moderních měst se při rozvoji bydlení, pracovních míst a někdy i infrastruktury spoléhá na investice soukromého sektoru (Heurkens & Hobma, 2014). Tento soukromý sektor, který staví na pozemcích ve městě a rozvíjí je, zase závisí na tom, zda si občané skutečně koupí jím budované bydlení. Nebo závisí na firmách, aby tam umístily své sídlo, a na lidech, aby tam pracovali. Existuje tak složitá souhra a závislost mezi soukromými a veřejnými subjekty na jedné straně a občany, a to jak v jejich roli občanů, tak v roli spotřebitelů.
Tato interakce mezi veřejným a soukromým se v různých zemích a dobách liší. V různých dobách a na různých místech může být role vlády vnímána jako spíše usnadňující soukromé podnikání nebo spíše jako plánovač s velkou mírou kontroly nad prováděním. Ve vztahu k mobilitě a podobě měst poskytuje Japonsko dobrý příklad toho, jak může mobilita v soukromých rukou formovat město. Vzhledem k vysoké hustotě zalidnění jsou města v Japonsku velmi závislá na železnici. Většina těchto železničních společností je v soukromém vlastnictví (Saito, 1997). Tyto společnosti umožňují vysokou hustotu měst, která má zásadní vliv na podobu měst. Zasahují však také přímo prostřednictvím rozvoje trhu s nemovitostmi a to způsobem, který podporuje využívání železnice. Například budováním nákupních center, stadionů a zábavních parků v těch lokalitách, které přitahují dopravu v jiných než běžně frekventovaných směrech.
Dalším příkladem může být rozvoj Londýna (Galviz, 2013), kde se v průběhu 30 let na přelomu 19. a 20. století díky interakci mezi soukromými společnostmi rozvinulo metro až na venkov a soukromými developery došlo k rozšíření města (viz také kapitola 3). V těchto letech se síť rozrostla díky několika soukromým společnostem, které investovaly do služeb. Naproti tomu v Paříži vláda naplánovala integrovaný systém a úzce spolupracovala se soukromými společnostmi, které plán realizovaly. Zde byl systém více zaměřen na poskytování služeb pro stávající město než na rozšíření (Hall, 2013).
Dalším zajímavým a aktuálnějším propojením mezi soukromými a veřejnými subjekty je vývoj řešení mobility pro město a role, kterou mají soukromí partneři při rozhodování o těchto systémech. Stále větší část rozhodování pro soukromý sektor je v literatuře prezentována jako partnerství veřejného a soukromého sektoru. Standardní přístup spočíval v tom, že soukromý sektor poskytoval technologická řešení, infrastrukturu a vozidla, budoval systém, zatímco provoz zajišťovali veřejní provozovatelé. Od osmdesátých let 20. století se na celém světě přehodnocovalo provozování veřejným sektorem a převažovalo provozování soukromým sektorem. Někdy byl provoz spojen do jednoho balíku s projektováním a výstavbou systémů, a proto se obecně používá termín partnerství veřejného a soukromého sektoru, jako například v Sydney (Watson, 2003) a Los Angeles (Winarko, 2019). Ve stejném období v mnoha městech vzrostla role soukromých subjektů v městském plánování, jak popisují Simpson a Chapman (1999) pro Edinburgh a Prahu a Yunda a Sletto (2020) pro Bogotu. Zahrnutí městského rozvoje, jako ve výše uvedených příkladech Japonska a Londýna, posouvá vliv soukromého sektoru na rozvoj měst ještě dále. Konkrétním příkladem vzájemného působení urbanismu a řešení mobility je projekt Ørestad ve východní části Kodaně. Tato oblast byla přebudována s využitím metody „value capture“, kdy soukromí developeři nabízeli výstavbu nemovitostí v okolí klíčových stanic budoucího metra a výnosy z této výstavby byly použity na financování systému metra (Wei & Mogharabi, 2013).
Vzhledem k tomu, že místní samosprávy jsou obecně hlavními aktéry, pokud jde o rozvoj měst, je role soukromého sektoru při ovlivňování podoby měst prostřednictvím řešení mobility obecně velmi podmíněná. V tomto ohledu vždy dochází k interakci mezi soukromými a veřejnými partnery při různém rozdělení působnosti mezi nimi.
Vlády, především místní samosprávy, tedy hrají významnou roli v rozvoji podoby města, protože většina zemí jim tuto pravomoc poskytuje. Vzhledem k tomu, že rozvoj obecně zahrnuje soukromé subjekty, a to jak v oblasti nemovitostí, tak v oblasti služeb mobility, může mít způsob formování tohoto vztahu zásadní vliv na způsob rozvoje města. Právní rámec poskytuje obecné pozadí pro tento vztah, nicméně jednoúčelové soubory pravidel v těchto případech jsou obecně vypracované dohody; definují vztah mezi soukromými a veřejnými subjekty po dobu trvání této smlouvy.
Jak ukazují Hirschorn & Veeneman, (2021), klíčovým mechanismem governance, který se objevuje se vstupem soukromého sektoru, je zapojení konkurence. Obecně se má za to, že konkurence probíhá mezi soukromými společnostmi, nicméně existuje také konkurence mezi veřejnými subjekty. Wu, Xu a Yeh (2006) ukazují, jak se tyto kategorie soukromého a veřejného sektoru poněkud hroutí při pohledu na zemi, jako je Čína, protože konkurence mezi regiony a resorty je klíčovým mechanismem v rámci veřejné správy. Konkurence v oblasti governance urbánní formy se projevuje třemi způsoby.
Soukromý-soukromý:
Veřejný - veřejný:
Veřejný a soukromý sektor:
Způsob, jakým vlády organizují hospodářskou soutěž mezi subjekty soukromého sektoru, je klíčovým faktorem rozvoje podoby měst, zejména pokud jde o rozsah zástavby. Governance může být nastavena tak, že trh je velmi otevřený a přístup na něj je snadný, což může umožnit více menším subjektům na trhu vytvářet rozmanitost, a to především v infrastrukturním rámci, který zajišťuje vláda. Při zkoumání starších městských center se ukazuje, že jsou zpravidla produktem tohoto přístupu, s omezeným územním plánováním a omezeným působením vlád a s větším množstvím vzájemných koordinačních mechanismů (Smith, 2007). Silní soukromí hráči však také mohou tento relativně otevřený trh zatlačit do kouta a vytlačit menší hráče, čímž vzniká monopolní soukromé postavení v rozvoji, což je vidět například na nové výstavbě ve městech, jako je Lagos v Nigérii (Ilesanmi, 2012), což vede k uzavřené výstavbě, oddělené od stávající městské struktury. V mnoha zemích je soukromý sektor více regulován prostřednictvím politik územního plánování a využívání půdy. Tato silná regulace může být ve skutečnosti využita k tomu, aby na trh vstoupili menší hráči, nebo naopak k tomu, aby se rozvoj zaměřil na rozsáhlé projekty budování ucelených a koordinovaných čtvrtí, které často realizují soukromí developeři. Příkladem první varianty jsou přístupy redukovaného územního plánování, které několik vlád využívá k vytváření rozmanitých nových čtvrtí, jako je například oblast Oosterwold v nizozemském Almere (Cozzolino, Buitelaar, Moroni, & Sorel, 2017). Druhý z těchto přístupů lze považovat za široce rozšířený po celém světě, přičemž veřejnost má silnou kontrolu nad plánováním a nemovitosti staví soukromé společnosti (např. Singapur v Barter & Dotson, 2013). Tyto příklady ukazují, jak governance může mísit veřejný a soukromý sektor při územním plánování a rozvoji a jak silný vliv to může mít na podobu měst, což vede k jednotnosti nebo rozmanitosti, silnější nebo slabší koordinaci rozvoje infrastruktury a nemovitostí, hustší a rozptýlenější zástavbě atd.
Další oddíl se více zabývá způsobem, jakým se utvářejí více či méně centralizované formy governance se soubory pravidel, které poskytují více pravomocí centrálním vládám, oproti těm, které poskytují pravomoci více decentralizovaným vládám.
Centralizovaný vs decentralizovaný
V unitárním státě, jako je Francie, Spojené království nebo Nizozemsko, je politika místní samosprávy do značné míry podmíněna centrální, národní vládou. To je v kontrastu s větším počtem federálních vlád, jako je Austrálie, Spojené státy a Německo, kde je role federální vlády v zásadě poněkud omezenější. Ve většině zemí je role místních samospráv v územním plánování ve srovnání s jinými oblastmi politiky velká (OECD, 2017). Vliv silnější nebo volnější kontroly územního plánování ze strany centrálnějších vlád může ovlivnit podobu měst. V literatuře je k dispozici mnoho příkladů, které ukazují vliv centralizovanější vlády. Hall a Tewdwr-Jones (2019) ukazují roli francouzské centralizované vlády, která přinesla městům velké integrované rozvojové projekty, jako je Euralille. V této souvislosti se již v této kapitole hovořilo o roli francouzské národní vlády při poskytování pravomocí metropolitním samosprávám, což vyvolalo trend přestavby center měst, včetně tramvajových tratí. Ze Spojených států jsou v literatuře uvedeny dva příklady, které ilustrují, jak mohou mít konkrétní politiky v oblasti bezpečnosti a kapacity přímý vliv na rozvoj města. Southworth a Ben-Joseph (1995) ukazují, jak jsou národní předpisy o bezpečnosti silničního provozu hlavním faktorem, který má vliv na podobu měst ve Spojených státech, tedy sítě a slepé ulice. Jakle a Sculle (2004) ukazují, jak přísná federální regulace parkování, vyžadující konkrétní kapacity pro parkování v okolí výškových a rozlehlých obytných budov, vedla k šachovnicovému rozvoji amerických měst, kde se budovy střídají s parkovacími místy i v oblastech s vysokou hustotou zástavby, o čemž již bylo také podrobněji pojednáno výše.
Garmendia, Ribalaygua a Ureña (2012) ukazují, jak rozdílné perspektivy mezi národní a metropolitní úrovní formují města v Číně. Národní vláda rozvíjí síť vysokorychlostních železnic. Zavedení těchto služeb do metropolitních center se ukázalo jako obzvláště obtížné, zejména jejich dodatečné začlenění do stávající městské struktury. Také se stalo, že governance zaměřená na rozšiřování, tento soubor pravidel nezvládl spojit zainteresované strany na celostátní železnici a místní samosprávy. Jelikož národní vláda chtěla rozvinout síť vysokorychlostních železnic rychlým tempem, rozhodla se několikrát pro rozvoj nové obchodní čtvrti mimo centra měst, čímž ovlivnila a narušila rozvoj měst.
Jak ukazují Veeneman a Mulley (2018) a dříve uvedené příklady, existuje souvislost mezi způsobem, jakým jsou pravomoci rozděleny mezi jednotlivé úrovně veřejné správy, zvolenými řešeními v oblasti mobility a v důsledku toho i způsobem, jakým se vyvíjí podoba města. Ukazují, že národní vlády se zaměřují spíše na infrastrukturu a tok dopravy. Je to jejich přirozené zaměření, které odpovídá rozsahu jejich jurisdikce. Na druhé straně místní samosprávy se více zaměřují na prostor, na dané místo. To jim umožňuje nahlížet na svou jurisdikci spíše formou utváření místa (viz kapitola 7), usnadňování dopravního toku není priorita. Korthals Altes (2002) navíc v nizozemském kontextu ukazuje, že zatímco národní vlády jsou silné v regulaci samostatných oblastí politiky, jako je mobilita, bydlení a udržitelnost, místní samospráva může vytvářet integrované plány rozvoje. To znamená, že silná centralizovaná pravomoc v oblasti rozvoje měst podmiňuje možnosti místních samospráv s minimálním ohledem na inherentní kompromisy. Soubory centralizovaných pravidel obvykle regulují různé aspekty velmi roztříštěně; odděleně jsou upraveny emise, bezpečnost, zdraví, trhy, financování, rozhodování atd. Národní vláda je při řešení kompromisů na městské úrovni jednoduše v nevýhodě, protože se nepodílí na vývoji řešení pro město, které musí kompromisy zajistit. V důsledku toho je vývoj integrovaných řešení, která se zabývají kompromisy tak, aby vyhovovaly městu, často obtížnější v kontextu centralizovanějšího úřadu.
Jinými slovy, centralizovaná governance na úrovni jurisdikce většího geografického celku je téměř vždy více roztříštěná v různých oblastech politiky a souvisí s různými veřejnými hodnotami. Kromě toho je více orientovaná na plynulost dopravy a méně zaměřená na integrovaný rozvoj. Jak již bylo řečeno, místní samosprávy hrají v rozvoji měst vždy důležitou roli, nicméně soubory pravidel, které dávají pravomoc více centralizovaným úrovním, jejich možnosti podstatně podmiňují. Z literatury vyplývá, že pokud je pravomoc silně centralizovaná, může to mít silný vliv na způsob, jakým probíhá rozvoj měst, přičemž se více zaměřuje na infrastrukturu a dopravní tok (automobilovou i veřejnou dopravu) a méně na integrovaný rozvoj.
Koordinace při roztříštěnosti
V této kapitole je governance definována jako soubor pravidel pro rozhodování. Klíčovou úlohou těchto souborů pravidel je zajistit zapojení konkrétních zúčastněných stran v populaci do rozhodovacího procesu. Na kvalitu (rozvoje) podoby města lze nahlížet z různých úhlů pohledu. Klíčovým rozdílem, o kterém se zde již hovořilo, je to, zda je městská forma příznivá pro dopravní toky, nebo je spíše zaměřena na „ skvělé místo k životu“. A městské prostředí, které dobře poskytuje obojí, je ještě mnohem lepší. Toto je zjednodušený pohled na mnohem větší problém při rozhodování: na rozvoji města má zájem mnohem více zúčastněných stran, které chtějí od městského prostoru nejrůznější věci. Městský prostor, který dobře zajišťuje širokou škálu potřeb, je lepší než prostor, který zajišťuje pouze omezený soubor potřeb, a přesto mnoho zúčastněných stran, které tyto potřeby mají, není při rozhodování zastoupeno. Soubor pravidel jim neposkytuje pravomoc jednat.
To znamená, že rozhodování o rozvoji měst (a následné podobě měst) musí být v souladu s těmito potřebami. Soubory pravidel často dělají právě to: jsou nastaveny participativně, takže zúčastněné strany mohou své potřeby přednést již v rané fázi (Newman, 2005 nebo Callanan, 2005). Tento přístup je patrný v rámci governance mnoha měst, přičemž archetypálním příkladem je Curitiba (Irazábal, 2017). Zaměření na participaci je vývoj, který nemusí být nutně slučitelný s dříve diskutovanými přístupy, které jsou spíše exkluzivní a soukromé subjekty v nich hrají stále důležitější roli (Hohn a Neuer, 2006). Vzhledem k tomu, že pro úspěšný rozvoj měst jsou klíčové i komerční subjekty, může být governance navržena tak, aby umožňovala inkluzivní rozhodování a řešila tuto první klíčovou fragmentaci.
Druhou klíčovou fragmentací v oblasti rozvoje měst, jak bylo uvedeno výše, je fragmentace mezi rozvojem měst na jedné straně a infrastrukturou a mobilitou na straně druhé. Zúčastněné strany v těchto dvou táborech, a to jak na straně soukromé, tak na straně veřejné, často působí v různých oblastech. Rozhodovací procesy nejsou integrované nebo propojené, což vede k nedostatečně integrovaným řešením (Bertolini, 2012). Hirschhorn, Veeneman a van de Velde (2018) ukazují, že široká škála odborníků považuje toto propojení za velmi důležité. Opět lze vyvinout takovou governanci, která podmíní rozhodování na obou stranách, aby byla koordinace brána vážně. Toho lze dosáhnout také prostřednictvím tzv. policy packaging (Wenban-Smith, 2008), kdy se politiky v obou oblastech vyvíjejí s ohledem na závislosti mezi jednotlivými oblastmi. Yang, Veeneman a De Jong (2020) ukazují, jak složitá je koordinace při realizaci, a to i tam, kde se vlády ve městě dohodly na lepší koordinaci svých politik. Soubory pravidel obecně nejsou příliš nakloněny integrovanějším přístupům, přičemž financování a odpovědnost jsou často značně roztříštěné.
Smyslem governance je koordinovat různé zájmy mnoha různých zúčastněných stran a realizovat rozhodovací proces mezi nimi, který koordinuje jejich potřeby. Tento účel governance, její integrační kvalita, je často přehlížena těmi, kdo realizují jednotlivé politiky, a ignorují dopady, které tyto politiky mají na ostatní tvůrce politik a na lidi, kteří pracují a žijí ve výsledcích tohoto nesourodého výsledku dobře míněných intervencí ve městech.
Závěr
Podoba města se neustále mění. Neexistuje žádné jednoznačné řešení, které by určovalo, jaká konkrétní forma je pro město dobrá, a to pro jakékoli město. Solidním měřítkem kvality jakéhokoli města je však to, že je lepší pro více lidí. Governance může přispět k tomu, že se tímto směrem posuneme. Efektivní governance koordinuje různé potřeby a požadavky zainteresovaných stran. Činí tak prostřednictvím vyspělých institucí, které směřují k dlouhodobému rozvoji městské podoby směrem k atraktivním městům budoucnosti. Umožňuje to dynamicky tím, že se nesoustředí na nejnovější a nejmodernější prvky mobility a urbanismu, ale díky průběžnému širokému a účinnému zapojení zúčastněných stran. Kromě toho se správa městské podoby rozvinula do roztříštěné krajiny. Několik příkladů v této kapitole ukazuje, jak oddělené zásahy, často z vyšších úrovní státní správy, vnucují městu řešení, která vytvářejí neatraktivní městské prostory. Je zapotřebí více integrující a inkluzivní podoby governance. Jak již bylo řečeno dříve, znamená to poměrně vysokou míru zmocnění na decentralizované úrovni. Na centralizovanějších úrovních lze zajistit standardy a infrastrukturu. Na decentralizované úrovni však musí být k dispozici kompetence pro oživení místního integrálního městského rozvoje, založeného na těchto standardech a propojeného s těmito systémy infrastruktury. V této kapitole bylo uvedeno několik příkladů toho, jak byly politiky ve městě prováděny s malým ohledem na tento širší obraz, a právě v tomto směru governance selhala.
Jak již bylo uvedeno, diskutované soubory pravidel lze zachytit na čtyřech úrovních: kultura, právní instituce, smluvní ujednání a procesní pravidla. Zítra mohou tvůrci politik začít s otevíráním svých politických procesů zúčastněným stranám prostřednictvím inkluzivnějších souborů pravidel a poskytnout lidem místo u stolu, když dochází k projednání a navrhování zásahů do podoby měst nebo infrastruktur. Ve smluvních ujednáních mohou ti, kdo iniciují městské politiky, požadovat, aby tvůrci projektů otevřeli své procesy navrhování různým zúčastněným stranám a následně vytvářeli integrovanější řešení. V právních institucích již mnoho zemí má právní rámce týkající se podoby měst, které směřují k tomu, aby umožnily účast zainteresovaných stran, ale mohlo by se jít ještě dál. V současné situaci governance v právních rámcích, které mají přímý vliv na podobu měst, stále většinou zaujímá singulární perspektivu, což limituje možnosti integračních řešení na úrovni měst. To by se mohlo zlepšit. A konečně na úrovni kultury by bylo žádoucí, aby četné integrativní a atraktivní příklady rozvoje měst vedly k hlubokému zakotvení způsobu, jakým musí město uspokojovat potřeby všech. To je kulturní posun, na který stojí za to se těšit.
Také z hlediska výzkumu je tato oblast stále poměrně roztříštěná. Na jedné straně se literatura věnovaná governance zaměřuje na klíčové hodnoty governance jako takové, například inkluzivitu nebo legitimitu, a na to, jak je lze zajistit prostřednictvím řešení governance. Na druhé straně se literatura zabývá podobou měst a politikami souvisejícími s mobilitou a jejich vlivem na klíčové hodnoty v těchto oblastech, od kapacity infrastruktur po obyvatelnost města a mnoho dalšího. Tyto dvě oblasti však v reálném životě neexistují jako oddělené entity: správa věcí veřejných ovlivňuje politiku, která ovlivňuje výsledky. Pochopení této skutečnosti naznačuje, že je zapotřebí poněkud složitějších kauzálních řetězců. Tato kapitola představuje první krok k rozvoji tohoto směru výzkumu, ale existují v ní cesty pro další výzkum.
Je zřejmé, že ve světě, který hledá odpovědi na pandemii, jakou vyvolala COVID-19, jsou dopady na město závislé na reakci zúčastněných stran. Může se stát, že město se pro mnohé stane méně atraktivní nabídkou, protože se jim nelíbí hustota obyvatelstva a možný vliv na jejich zdraví. Pokud však soubory pravidel, jimiž se řídí rozhodování o rozvoji města, zůstanou stejné, je velmi pravděpodobné, že tento dopad bude omezený. Pro perspektivu dlouhodobého účinku by mohlo být rozumnou strategií sledovat, jak se governance proměňuje a pravomoci přesunují, a to nejen na tržních preferencích budoucích obyvatel města.
Reference:
